高標準農(nóng)田是指土地平整、集中連片、設施完善、農(nóng)電配套、土壤肥沃、生態(tài)良好、抗災能力強，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應的旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，劃定為永久基本農(nóng)田的耕地。筆者結(jié)合審計實踐，就高標準農(nóng)田建設中存在的一些問題進行初步探討。

一、高標準農(nóng)田建設存在的主要問題

（一）建設完成的高標準農(nóng)田與高標準規(guī)劃不相符。一是偏重有形實體工程建設，綜合配套措施投入不足。主要是土壤改良、培肥地力、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持、農(nóng)業(yè)科技服務等綜合配套措施投入不足。二是申報面積建設工程分散，項目區(qū)域群眾受益不均。按現(xiàn)行實施方案改造后的項目區(qū)，由于申報面積較大、建設工程分散，往往會形成所謂的“核心區(qū)”和“輻射區(qū)”?！昂诵膮^(qū)”可能建設田間路、灌溉渠及土地平整等多項工程，而“輻射區(qū)”農(nóng)田水利工程配套相對匱乏，甚至出現(xiàn)“斷頭路”、“斷頭渠”的現(xiàn)象。三是規(guī)劃設計脫離實際，建成項目效益不佳。

（二）建設完成的高標準農(nóng)田部分工程質(zhì)量不達標。一是未按項目實施方案施工。比如在規(guī)定的區(qū)域之外進行農(nóng)田水利設施建設等。二是短斤缺兩、以次充好。比如路面溝渠寬度、厚度及長度未達到設計標準、土地整理完成后地塊平整度達不到質(zhì)量要求等。三是在限建區(qū)建設高標準農(nóng)田。

（三）建設完成的高標準農(nóng)田后續(xù)管護工作不到位。“重建設、輕管護”的現(xiàn)象較為普遍，田間工程設施產(chǎn)權(quán)不清晰、建后管護責任和措施不到位等問題突出，很大程度上限制了農(nóng)田水利設施功能的正常發(fā)揮。

二、原因分析

（一）設計標準與單位投入不匹配。審計調(diào)查的“十二五”、“十三五”高標準農(nóng)田建設項目大部分未達到3000元/畝的高標準，即使集中大部分項目資金投入到“核心區(qū)”，將其建設成為示范區(qū)，仍然距離高標準農(nóng)田有一定差距。此外，高標準農(nóng)田建設任務重的地方都是產(chǎn)糧大縣市區(qū)，一般經(jīng)濟不夠發(fā)達，地方財政資金緊張，籌集配套資金比較困難，主要靠中央及省級資金建設。近年來，雖然采取了集中資金、整合投入等措施，但仍然沒有解決單位投資標準偏低的問題，由此形成了區(qū)域間的資金投入與高標準農(nóng)田建設任務“倒掛”現(xiàn)象。

（二）規(guī)劃理念與農(nóng)村現(xiàn)實不匹配。首先是連片開發(fā)與權(quán)屬調(diào)整的矛盾。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、集中資金、連片開發(fā)”的原則，高標準農(nóng)田建設要打破原有農(nóng)田劃塊，重新調(diào)準農(nóng)田分配。但現(xiàn)實是延長土地承包期后，建設高標準農(nóng)田的耕地卻難以調(diào)整，田塊破碎對高標準農(nóng)田建設形成障礙。其次是實施主體和利益主體的矛盾。土地治理項目名義上農(nóng)民是實施主體，實際上主要是以縣級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國土、水利、農(nóng)業(yè)等部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體組織實施的。這就形成實施主體和利益主體兩張皮，項目業(yè)主不種地，種地農(nóng)民不建設，導致項目區(qū)農(nóng)民主動參與的積極性不高。再次是中標單位與施工個體的矛盾。資質(zhì)符合招標要求的中標單位多為外地公司，但項目的實際中標人卻是借用資質(zhì)的本地個體“包工頭”，持被借用資質(zhì)單位的法人授權(quán)委托書參與工程建設，這也是建設完成的高標準農(nóng)田部分工程質(zhì)量不達標的原因之一。

（三）管理能力與實際需求不匹配。一是機構(gòu)人員。原來，高標準農(nóng)田建設主要由農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國土、水利、農(nóng)業(yè)等部門組織實施，機構(gòu)改革以后，將各部門職能合并到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，成立了專職農(nóng)田建設機構(gòu)，但人員配備比原來少，特別是缺少專業(yè)人員，未能形成系統(tǒng)完備、分工明確、層次清晰、上下銜接的人才隊伍體系。二是經(jīng)費保障。高標準農(nóng)田建設完成后都移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)村，基層財力無法負擔后期管護經(jīng)費，加上高標準農(nóng)田建設項目大多未安排后期管護資金，后期管護難以長久。三是管護責任難以落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流動性大、行政村合并、村干部經(jīng)常更換，職責疏于交接，管護責任難以落實到人。

三、對策與建議

（一）統(tǒng)一縣域規(guī)劃，完善達標建設。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、集中投入、共同建設”的要求科學編制縣域高標準農(nóng)田建設年度計劃。一是高度重視與國家“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”相融合。高標準農(nóng)田建設規(guī)劃要與美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃、田園綜合體建設、生態(tài)觀光、農(nóng)家樂、休閑旅游等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃同步推進。二是慎重選擇項目建設區(qū)域。優(yōu)先選擇土地規(guī)模流轉(zhuǎn)、水土資源條件較好、開發(fā)潛力大、配套能力強、干部群眾積極性高的糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，建設一批示范工程，發(fā)揮輻射帶動功能。三是全面規(guī)劃高標準建設內(nèi)容。既要把耕地、道路、防護林、排灌渠道、機井、抽水站、輸電線路等結(jié)合起來通盤考慮，又要注重土地平整、田間道路、農(nóng)田防護與生態(tài)環(huán)境保持及農(nóng)業(yè)科技服務等工程設施建設。

（二）統(tǒng)籌多方資金，增加單位投入。充分發(fā)揮政府的主導作用，按照“規(guī)劃先行，統(tǒng)籌安排，突出重點，講求實效”的原則，主動搭建資金整合平臺，統(tǒng)籌多方資金，形成高標準農(nóng)田建設的巨大合力。一是統(tǒng)籌財政相關支農(nóng)涉農(nóng)項目資金，加強部門和項目間的有機銜接，共同投入高標準農(nóng)田建設。二是統(tǒng)籌社會各方資金。積極探索信貸資金、民間資本等社會資金，通過龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會和種糧大戶承擔部分項目工程建設任務等市場化運作方式，參與高標準農(nóng)田建設。充分調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性和創(chuàng)造性，鼓勵農(nóng)民自籌資金，一事一議，籌資籌勞，自覺參與工程實施，使農(nóng)民群眾成為高標準農(nóng)田工程的建設主體、受益主體和管護主體。三是集中資金增加單位投入。將統(tǒng)籌資金集中投入到示范區(qū)域項目，力爭單位投入標準達到3000元/畝以上，建成達標的高標準農(nóng)田。四是適當安排長效后期管護資金。

（三）加強能力建設，規(guī)范過程管理。一是加強隊伍建設，注重人才培養(yǎng)。首先是“以老帶新”做好“傳幫帶”，其次是招聘人才向農(nóng)田水利、水土保持、水資源管理、地質(zhì)及地下水等方面的專業(yè)傾斜，充實好后備力量。再次適當考慮返聘原崗位技術骨干，以緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層專業(yè)人才不足之需。二是建立健全制度，著力抓好落實。應嚴格執(zhí)行公示公告制、合同制、招投標制、監(jiān)理制、結(jié)算審核制；擇優(yōu)選擇具有相應資質(zhì)要求、施工水平高、信譽較好的施工單位參與項目建設和管理；嚴格執(zhí)行工程質(zhì)量終身責任制等，以制度管人，以制度管事，確保高標準農(nóng)田建設工程高質(zhì)量如期完工。三是優(yōu)化過程管理，提高建設效率。高標準農(nóng)田建設時令性較強，一般在農(nóng)閑時進行，因此，應結(jié)合農(nóng)村實際，適當優(yōu)化管理程序，提高建設效率。四是提高信息化管理水平。做好高標準農(nóng)田建設大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)相關部門數(shù)據(jù)資源共享，對高標準基本農(nóng)田建設情況進行集中統(tǒng)一、全面全程監(jiān)管。

（四）健全管護制度，落實永久保護。一是完善后期管護制度。后期管護制度必須依法制定、機制長久、簡單實用、保障有效。二是管護責任落實到人。按照誰收益、誰管護的原則，明確產(chǎn)權(quán)歸屬和管護主體，落實管護責任和管護經(jīng)費，提高管護水平。三是法律保護獎懲分明。將建成的高標準農(nóng)田，按照《基本農(nóng)田保護法》的有關規(guī)定實施永久保護；確立基礎設施與農(nóng)田維護周期，建立獎勵激勵機制；對惡意損壞基礎設施、破壞田地的人予以嚴懲，對高標準農(nóng)田區(qū)域出現(xiàn)“非農(nóng)化”、“非糧化”現(xiàn)象，嚴厲追究相關人員責任。

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